Rapport de la commission scenarii pour la métropole

Le Conseil Régional d'Ile-de-France a missionné Jean-Paul Planchou afin de rédiger un rapport sur la problématique du Grand Paris, et plus largement sur l'avenir de la métropole francilienne. Vous pouvez le consulter ci-dessous.

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SOMMAIRE

I. Les possibles de la métropole

1.1 Un besoin de cohérence fonctionnelle, des attentes de gouvernance

1.2 Les leçons des expériences étrangères : un modèle introuvable

1.3 Trois grandes options dessinant des futurs contrastés de la métropole

II. Relever les défis d’une métropole mondiale durable

2.1 Répondre à l’urgence de la réduction des inégalités sociales et spatiales

2.2 Accroître le rayonnement et l’attractivité de L’Île-de-France

2.3 Améliorer l’efficacité des politiques des déplacements, du logement et du développement économique

III. La « Métropole Paris-Île-de-France » demain - 10 Propositions pour une nouvelle cohérence métropolitaine

3.1 Structurer le dispositif de coopération dans la zone dense

3.2 Décupler les potentialités de la métropole francilienne

3.3 Mettre fin à l’archaïsme financier et fiscal

Conclusion

ANNEXES

NOTES

Préambule :

Soulevé à différentes reprises au cours du XXe siècle et particulièrement médiatisé depuis le discours présidentiel de juin 2007, le débat du « Grand Paris » a été posé comme un enjeu central du rayonnement de la métropole francilienne. Dans ce débat, les limites administratives de la commune de Paris sont considérées par certains comme un handicap dans la compétition internationale. Alors que simultanément se développent divers mouvements de coopération locale, au premier rang desquels la création de la Conférence métropolitaine initiée par Paris et ses communes limitrophes, le débat s’est largement concentré sur un possible changement institutionnel et un nouveau partage de compétences au sein de la zone dense, intuitivement perçue comme correspondant à la petite couronne, forme modernisée de l’ancien département de la Seine.

Partie prenante de la Conférence métropolitaine et en charge du Schéma directeur de la région Ile de France (SDRIF) qui, pour la première fois dans l’histoire de la planification de la région parisienne, identifie le cœur d’agglomération comme un rouage essentiel de la métropole devant évoluer significativement, le Conseil régional a souhaité apporter à ces débats un éclairage fondé sur le projet collectif fédérateur de la région francilienne et sur les enjeux posés aux différentes grandes politiques publiques urbaines.

Par délibération du 25 octobre 2007, une commission extraordinaire « Scénarii pour la métropole : Paris - Ile-de-France demain » a été créée afin d’identifier, sur la base d’auditions d’élus, d’acteurs et d’experts, les finalités et les bénéfices concrets d’éventuels changements institutionnels ou organisationnels pour le cœur de l’agglomération en interrogeant précisément les grandes politiques et les besoins les plus urgents pour les habitants.

Partant des spécificités du cœur de l’agglomération, les travaux de la commission se sont attachés à intégrer ce qui lie ce cœur aux autres territoires de la Région et plus précisément à l’ensemble de la zone agglomérée comptant au total 400 communes et bordée par les anciennes villes nouvelles.

Très attachée aux principes de la décentralisation et souhaitant privilégier les dynamiques en cours, la Commission a porté une attention particulière aux évolutions locales à l’œuvre.

Enfin, elle a souhaité examiner ces questions territoriales et institutionnelles en les remettant en perspective par rapport aux grands défis auxquels les Franciliens sont confrontés : développement économique et emploi, logement, déplacements, crise énergétique et climatique, qualité de vie et environnement, solidarités… Sur tous ces sujets, les débats et les auditions ont bien montré que, s’il peut exister des territoires – en particulier ceux présents au centre de l’espace régional – qui subissent des problèmes spécifiques, aucun ne recèle en son seul sein les ressources nécessaires à sa résolution.

C’est dans un contexte plus large, et bien souvent à l’échelle régionale, qu’il s’avère possible de conduire les actions nécessaires. Ainsi, les initiatives et les défis dont les collectivités locales sont aujourd’hui porteuses changent largement les termes du « Grand Paris » des années 1920 et invitent plutôt à regarder vers le XXIe siècle placé sous le signe de l’après Kyoto.

2005-2007 : Retour sur trois années de débat et d’action :

Les années 90 ont été marquées par une stagnation économique de l’Île-de-France, le taux de chômage régional rejoignant la moyenne nationale. Le moteur économique francilien semble alors en panne. Cette période s’est achevée sur une grave crise immobilière occasionnant une chute des mises en chantiers de logements et de bureaux. Au même moment, l’entrée dans la société de l’information et la poursuite de la désindustrialisation francilienne modifient fortement les ressorts de l’économie francilienne et les conditions de son attractivité internationale. Le « paradoxe urbain » fait de très grandes concentrations de richesse et de très grande pauvreté, et les fractures territoriales qu’il amplifie s’accentue également. C’est aussi au cours de cette période qu’intervient la prise de conscience des conséquences néfastes sur l’environnement d’un mode de production peu soucieux d’économiser les ressources rares. Les effets négatifs de l’utilisation des énergies fossiles sur le changement climatique deviennent une réalité aux yeux de tous.

Ces difficultés ont clairement fait ressortir l’inadaptation de certaines politiques ainsi que la complexité et les insuffisances de l’organisation des acteurs publics et privés. Mais depuis que ce constat a été posé, de nombreuses choses ont changé.

Le développement de l’intercommunalité et des coopérations territoriales

Longtemps à la traine, l’intercommunalité francilienne est en plein essor. Ce mouvement amorcé après l’adoption de la loi Chevènement, a ouvert une nouvelle ère dans la gestion collective des territoires d’Ile de France. Cette coopération intercommunale emprunte des formes variées, de la communauté d’agglomération à la simple association de communes en passant aussi par des formes nouvelles de coopération stratégique fédérées autour d’un projet commun (à l’exemple de la vallée scientifique de la Bièvre, des assises du pôle Orly Rungis, de l’Association des territoires de l’Est parisien, etc.).

L’ouverture de Paris vers ses voisins

Autre changement historique, Paris est sortie de son splendide isolement et s’est ouverte vers ses voisins. Par des contacts avec certaines communes limitrophes, puis dans un cadre élargi et à l’initiative conjointe de la Ville de Paris et de plusieurs municipalités situées de l’autre côté du périphérique, une enceinte de débat a vu le jour. Instaurée formellement en 2006, la Conférence métropolitaine, constituée de maires, associe également à ses échanges la Région, les départements et les intercommunalités afin de débattre des problèmes propres à la zone dense.

L’émergence d’un projet et de nouveaux outils régionaux

Désormais décentralisée et très largement concertée, la révision du SDRIF a fait émerger une vision refondée des pôles et des grands ensembles territoriaux devant organiser le développement à vingt ans de la région. Compte tenu des changements énergétiques, des défis sociaux, des nouveaux ressorts de l’attractivité et des réalités quotidiennes de plus de 11 millions d’habitants, le choix d’une ville compacte aux mobilités durables, aux tissus économiques diversifiés et aux solidarités territoriales renforcées a été retenu.

Partant des leçons du schéma de 1994, la nécessité de nouveaux outils de mise en œuvre a également été posée. C’est pourquoi la Région a entrepris dans le même temps de renforcer ses moyens d’action. Dans le domaine du développement, elle a adopté en liaison étroite avec les acteurs économiques et sociaux, un Schéma régional (SRDE), s’est engagée dans la promotion des pôles de compétitivité, a installé une Agence régionale de développement. Concernant les transports, elle a donné avec les départements, un élan nouveau à l’action du STIF en faveur des transports en commun. Pour ce qui concerne le logement, elle a développé une politique contractuelle avec les bailleurs sociaux afin de soutenir leur effort d’investissement et surtout mis en place un Etablissement public foncier pour contribuer à une relance de la construction.

De ces évolutions, on comprend tout l’intérêt à tirer le meilleur parti du dynamisme des collectivités franciliennes pour répondre aux défis que doivent relever le cœur de l’agglomération et, avec lui, l’ensemble de la région Pour cela il faut revenir sur les exemples étrangers et les propositions institutionnelles énoncées mais aussi identifier les défis majeurs posés et leurs causes profondes.

I. LES « POSSIBLES » DE LA METROPOLE

Différentes propositions d’évolution institutionnelle du cœur d’agglomération ont été avancées. Elles exigent d’être considérées au regard des changements tangibles et de long terme qui seraient ainsi apportés et de leurs effets en chaîne sur l’ensemble des territoires franciliens, Parce que d’autres métropoles mondiales rencontrent des défis similaires et parce que la « gouvernance » est aussi un facteur de compétition, les exemples étrangers constituent des points de repères très instructifs au regard des interrelations entre le cœur et l’ensemble de la métropole, des enjeux d’efficacité fonctionnelle et de solidarité financière ou encore des attentes de lisibilité démocratique.

1. Un besoin de cohérence fonctionnelle, des attentes de gouvernance

Les spécificités du cœur de l’agglomération sont fortes en Ile de France. Elles sont également étroitement dépendantes du fonctionnement de l’ensemble régional tant les interrelations territoriales ont évolué et sont constitutives d’un système urbain très vaste.

a) Paris et le cœur d’agglomération : une place spécifique et indissociable de la région

Paris et le cœur d’agglomération ont un rôle spécifique dans l’espace régional. Au sein de ce cœur, la structure radiale à partir de Paris demeure encore déterminante, comme pour le reste de l’agglomération.

La réalité de ce cœur d’agglomération tient à des critères morphologiques et fonctionnels. Il est tout d’abord défini par sa densité humaine et bâtie. C’est autour de la capitale, dans un périmètre de dix kilomètres autour de Notre- Dame, que la densité est la plus élevée. De plus, le cœur est historiquement le lieu le mieux irrigué par les systèmes de transports : c’est le périmètre le plus accessible de la région. Enfin, sous l’effet de certains choix d’aménagement (La Défense notamment) et d’un desserrement parisien plus récent, ce cœur concentre une partie décisive des emplois et, plus encore, des fonctions productives supérieures. Il ne les monopolise toutefois pas complètement compte tenu du développement des villes nouvelles, du plateau de Saclay ou encore du pôle de Roissy.

Ces critères, qui dessinent en fait un espace discontinu au sein de la petite couronne et débordent pour partie au-delà, ne suffisent pas à définir un périmètre pertinent comme l’ont souligné de nombreux experts lors des auditions1. Selon les critères privilégiés, le curseur peut faire ressortir un Paris élargi aux communes limitrophes, ou encore jusqu’à l’A86, voire au-delà. De plus, les espaces « vécus », traversés quotidiennement par des flux de centaines de milliers d’habitants, renforcent cette silhouette floue, variable selon la commune de résidence compte tenu de l’imbrication des bassins d’emploi, des aires de chalandise des équipements et des commerces. Les différentes études sur le fonctionnement de ce cœur montrent la très forte interdépendance fonctionnelle de celui-ci avec le reste de l’agglomération régionale, et au-delà.

b) Le polycentrisme de l’agglomération et de la région Ile de France

L’approche concentrique classique Paris/petite couronne/grande couronne, historiquement très présente, apparaît de plus en plus inadaptée aux réalités vécues et au fonctionnement métropolitain : à la ville des densités s’est substituée la ville des flux. Le desserrement de la population, des activités et des équipements, et en conséquence la mobilité et les déplacements, suivent l’organisation radiale de la métropole francilienne. Depuis Paris jusqu’aux villes nouvelles, et au-delà vers le Bassin parisien, se développent ainsi de vastes faisceaux où s’articulent toute une chaîne de bassins de vie et d’emplois plus ou moins étendus, plus ou moins indépendants les uns des autres. C’est au sein de ces faisceaux que le polycentrisme francilien s’organise.

Les faisceaux comportent de nombreuses polarités urbaines, toujours liées à Paris, qui ne cessent de se renforcer y compris dans le cœur de l’agglomération : par exemple la Plaine Saint-Denis, La Défense, Seine-Arche, Orly/Rungis Seine Amont, Massy/Saclay, mais aussi à partir des anciennes villes nouvelles ou des villes historiques (Versailles, Mantes Melun, Meaux…). De vastes bassins de vie se recomposent autour de ces pôles.

c) Des attentes de « gouvernance » au niveau local et régional

L’organisation mais aussi la visibilité et l’identité de ces bassins de vie font aujourd’hui l’objet de nouvelles attentes, tout particulièrement concernant le cœur de l’agglomération. Mais au sein de ce cœur, compte tenu de leur densité et du poids de leur population de ces bassins, de l’influence des frontières administratives, de l’évolution de leur degré d’équipement et de leur poids économique, cette organisation urbaine reste complexe. Elle l’est également en raison des flux avec le reste de l’agglomération.

De ce point de vue, le renforcement des intercommunalités n’est pas encore allé jusqu’à son terme. En Île-de-France, l'intercommunalité à fiscalité propre s’est constituée plus tardivement que dans l’ensemble du pays, mais depuis 2000, on observe un très net rattrapage francilien. Cependant, le paysage intercommunal francilien témoigne de certaines faiblesses : encore assez peu développées au cœur de l’agglomération, les intercommunalités ne disposent pas de compétences et de capacités techniques à la mesure des enjeux d’une gestion locale urbaine complexe. Or, le renforcement des centralités et des bassins de vie réclame aussi fortement une reconfiguration et une affirmation des intercommunalités, tout particulièrement dans le cœur d’agglomération resté longtemps à l’écart de ce mouvement de recomposition.

La cohérence globale de l’ensemble de l’agglomération exige également, comme l’a montré le projet de SDRIF, des avancées significatives. Forte de dispositifs spécifiques, fondés le plus souvent sur un étroit partenariat entre collectivités, la gestion collective du système urbain régional pourrait être améliorée.

Les outils de mise en œuvre des projets structurants, souvent de création récente, doivent être confortés de façon cohérente, notamment l’établissement public foncier régional, en lien avec les établissements publics fonciers départementaux existants, le syndicat des transports et l’agence régionale de développement économique. D’autres structures, grands syndicats techniques intercommunaux ou grands opérateurs parapublics, peuvent également évoluer, notamment en raison d’une insuffisante lisibilité pour les acteurs et les citoyens.

La mise en œuvre d’un projet spatial pour la Région nécessite de nouveaux partenariats, en premier lieu avec l’Etat, notamment d’un point de vue financier et réglementaire, et plus globalement dans la volonté d’une véritable reconnaissance de l’exceptionnalité de l’Ile-de-France.

2. Les leçons des expériences étrangères : un modèle introuvable

Le débat autour de la réorganisation institutionnelle du cœur d’agglomération a été l’occasion de comparaison avec les différents modes d’organisation des grandes métropoles mondiales. Ici ou là, les mérites de telle ou telle agglomération ont pu être vanté. Pourtant, la transposition de ces modèles en Ile-de-France est plus complexe qu’il n’y paraît3

a) Une gouvernance partout complexe…

L’organisation de la gouvernance de chaque métropole est évidemment très spécifique, en regard de son histoire, son contexte politique et institutionnel. Les systèmes de gouvernance sont tous également complexes : concurrence de pouvoirs, relations souvent conflictuelles entre villes-centres et périphérie, multiplicité des acteurs, décalage entre le système politico-institutionnel et l’aire métropolitaine, etc.

Parmi les grandes métropoles, quasiment toutes les villes/régions, a fortiori les capitales nationales, bénéficient d’un statut institutionnel dérogatoire. Berlin est une ville-Land. Londres, composée de plusieurs municipalités, est, avec un maire élu au suffrage universel direct, sous l’égide d’une Autorité du Grand Londres, elle-même sous étroite « tutelle » réglementaire et financière de l’Etat. Madrid a un statut spécial de capitale au sein de la Communauté autonome de Madrid, l’échelon « régional », avec lequel elle est en conflit permanent sur les compétences et les financements. New York est une « City » aux ressources considérables, en rivalité constante et ancienne avec les Etats de New York et du New Jersey, qui ont le pouvoir de lever des taxes.

De statut spécifique, ces institutions métropolitaines n’ont pourtant pas la capacité de gérer pleinement l’agglomération à son échelle fonctionnelle. Soit leur périmètre n’est pas adéquat, soit les compétences sont partagées entre plusieurs pouvoirs. Diverses tentatives pour y remédier ont d’ailleurs échoué : le projet de fusion entre le Land de Berlin et celui de Brandebourg a été rejeté par référendum ; une idée identique, remisée depuis, concernait la Randstadt ; la création du Grand Londres a entraîné la dissolution des structures de coopération à l’échelle du grand sud-est anglais ; New York City demeure une fusion ancienne de cinq comtés limités en fait à la moitié de l’aire métropolitaine.

b) … mais des points communs qui peuvent inspirer

La plupart de ces grandes métropoles doivent répondre aux mêmes défis que la métropole francilienne : crise du logement, ségrégation sociale, problèmes environnementaux, gestion des déplacements, attractivité internationale, etc.

Partout, des coopérations sont mises en œuvre peu ou prou entre les différents échelons institutionnels, avec par exemple la constitution de conférences métropolitaines (comme à

Turin), mais aussi par l’intervention d’entreprises municipales (comme à Rome), d’opérateurs ou d’établissements publics partenariaux (la Metropolitan Transport Authority New York, le Consortium régional de transport de Madrid).

Dans plusieurs métropoles, des coopérations entre acteurs publics et acteurs privés existent particulièrement dans le champ de l’attractivité économique internationale sous forme d’instances ad hoc : le Conseil économique et social de la Communauté autonome de Madrid, le Progetto Roma, la London Development Agency, la New York Public Benefit Corporation, etc.

Enfin, l’Etat est partout un partenaire incontournable quel que soit le degré de décentralisation du pays. Il existe à Londres un Government office for London, à New York une Empire state development corporation, etc.… Le plus souvent, l’Etat participe aussi aux structures de coopération publique, notamment pour les transports. Enfin, il édicte les lois et les règlements et représente sytématiquement un acteur financier majeur.

3. Trois grandes options dessinant des futurs contrastés de la métropole

Différentes propositions d’évolutions institutionnelles du cœur d’agglomération plus ou moins abouties, ont été proposées (près d’une dizaine, au total). En se plaçant dans une logique prospective, ces propositions peuvent être regroupées en trois familles qui conduisent, au-delà de la forme institutionnelle préconisée, à trois modes différents d’organisation du cœur de l’agglomération et de la métropole dans son ensemble. Comme l’a posé un des experts, il s’agit de décider quelle forme prendra à terme le polycentrisme francilien4. L’analyse qui est faite ici, permet de bien comprendre les effets et les limites de ces options, et leur impact sur l’échelle régionale. Elle a nourri l’alternative proposée en troisième partie et les 10 propositions qui en découlent.

a) La fusion du cœur : un processus conduisant à terme à une métropole structurée en cinq départements

Certaines propositions conduisent à privilégier le regroupement de Paris et ses trois départements limitrophes en une seule et même structure, les quatre autres départements conservant leurs limites actuelles. Dans cette perspective les quatre départements de première couronne et les intercommunalités existantes disparaîtraient donc au profit de la nouvelle entité.

Cette organisation s’appuie soit sur une nouvelle collectivité locale d’échelle départementale, soit sur une nouvelle structure intercommunale, type communauté urbaine à l’échelle de la première couronne. Les implications, notamment en terme de compétences, sont peu ou prou les mêmes : attractivité économique, déplacements, logement, foncier et urbanisme, la question d’une unification des politiques de sécurité publique ayant également été posée. A défaut d’être appuyé sur un périmètre « pertinent », le périmètre administratif de cette organisation a l’avantage d’être aisé à fixer puisqu’il est calqué sur les limites actuelles entre les départements de petite couronne et ceux de grande couronne ; il constitue une sorte de modernisation de l’ancien département de la Seine. Pour ce cœur alors unifié, une telle recomposition ouvre une perspective de cohérence territoriale et de mutualisation des ressources au profit d’un développement solidaire et une réduction des inégalités. Mais cette recomposition serait nécessairement longue car elle devrait faire table rase des coopérations locales actuellement émergentes et construire un nouvel équilibre des pouvoirs, comme le montrent les processus encore inachevés des grandes communautés urbaines de province pourtant créées il y a plusieurs décennies.

Un tel changement conduit par ailleurs à créer, à terme, une région urbaine structurée autour de cinq pôles d’échelle départementale d’envergure toutefois différente, le cœur de périmètre beaucoup plus restreint concentrant une part déterminante des fonctionnalités métropolitaines. La contrepartie d’un système plus lisible, à la fois localement et à l’échelle internationale, serait le risque d’une relégation de certains territoires au-delà du cœur, l’accentuation des écarts de richesses entre le cœur et la couronne et de possible dysfonctionnements dans la gestion des flux au sein de la métropole (migrations alternantes, systèmes productifs, logistique urbaine, etc.).

Dans ce scénario, il reviendrait à l’échelon régional de coordonner les politiques des cinq départements et d’assurer des missions stratégiques de cohésion territoriale, de planification et de mise en œuvre de grands aménagements ou de grandes infrastructures régionales.

b) L’agglomération parisienne unifiée par les grands réseaux techniques

Certaines propositions, plus axées sur la fonctionnalité technique de l’agglomération et moins sur sa lisibilité externe, privilégient le regroupement et, le cas échéant, l’extension des grands syndicats techniques à l’échelle du périmètre de l’agglomération. Une première option consisterait à renforcer leur efficacité et harmoniser leurs périmètres, une autre plus radicale à les fusionner au sein d’une même structure.

Il s’agit d’un processus d’intégration de Paris et de la zone dense, et à terme de la totalité de l’agglomération parisienne (au sens INSEE, soit près de 400 communes). L’organisation inclurait donc à terme les anciennes villes nouvelles et certaines villes historiques (Mantes, par exemple). Ce processus se calque sur la réalité fonctionnelle urbaine de l’agglomération parisienne, en plusieurs étapes : d’abord les problématiques propres à la zone la plus dense (foncier, logement, circulation…), puis celles du cœur d’agglomération (déplacements, pôles d’emploi, déséquilibres territoriaux…), enfin celles de l’agglomération parisienne dans son ensemble (polycentrisme, grandes infrastructures, grands équipements…). Il exclut les territoires ruraux de la région.

La forme juridique de cette organisation a fait l’objet de différentes hypothèses : une entente, un syndicat intercommunal, un syndicat mixte, un nouveau type de communauté d’agglomération, etc. Plusieurs compétences ont été avancées pour cette nouvelle structure : urbanisme réglementaire et opérationnel, aménagement, logement et foncier, déplacements, développement économique, environnement. La responsabilité des compétences techniques (assainissement, eau, déchets, etc.) est, en effet, centrale dans ce dispositif. Ce processus d’unification de l’agglomération parisienne implique une sorte de « méta-structure institutionnelle », à mettre en regard des compétences et des limites des intercommunalités, des départements de petite et de grande couronne, des grands syndicats techniques, voire de

La mise en œuvre d’un projet spatial pour la Région nécessite de nouveaux partenariats, en premier lieu avec l’Etat, notamment d’un point de vue financier et réglementaire, et plus globalement dans la volonté d’une véritable reconnaissance de l’exceptionnalité de l’Ile-de-France.

c) Le polycentrisme intercommunal francilien

Cette organisation repose sur le développement des intercommunalités comme échelon de gouvernement local. Elle s’appuie sur la nouvelle dynamique du regroupement

intercommunal engagée en Ile-de-France, notamment dans son cœur d’agglomération. Elle implique de corriger les conditions actuelles de ces regroupements en créant de nouvelles intercommunalités ou en fusionnant les communautés actuelles pour leur donner une taille critique à l’échelle de bassins de vie, soit des ensembles de 200 000 à 300 000 habitants.

Au cœur de l’agglomération, ces regroupements peuvent se faire soit autour de Paris soit autour d’un « petit » Grand Paris élargi à certaines communes limitrophes.

Comme les autres scenarii, le processus envisagé est nécessairement lent car progressif mais s’appuie sur les initiatives à l’œuvre (regroupements intercommunaux et dispositifs de coopération interterritoriaux aujourd’hui en construction). A terme il s’agit de couvrir par de grandes communautés l’ensemble du cœur d’agglomération, éventuellement au-delà, afin de donner à l’ensemble une véritable cohérence fonctionnelle urbaine. Ainsi, la forme institutionnelle coïncide peu ou prou avec l’aménagement polycentrique construit en Ile de France depuis plusieurs décennies et ayant donné corps aux grands bassins de vie qui organisent la vie des Franciliens.

Dans une telle perspective, la mutualisation des ressources renforcée localement par l’émergence de l’intercommunalité ne supprimerait pas le besoin d’un système de péréquation d’envergure régionale entre territoires. Par ailleurs, il resterait nécessaire d’assurer à une échelle plus vaste la cohérence de la programmation et de la mise en œuvre des grands projets métropolitains (infrastructures, équipements…).

Dans ce scénario, l’action régionale serait amenée à intervenir plus fortement dans les politiques d’agglomération (aménagement opérationnel, logement, déplacements, développement économique) selon un partage des fonctions entre intercommunalités, conseils généraux et Région à définir.

Ces trois processus présentent ainsi des options contrastées. Chacun provoque des « effets en chaîne » sur l’organisation institutionnelle en Ile-de-France, y compris sur l’institution régionale. Aucun, tel quel, ne s’impose pour répondre à la fois aux besoins d’organisation locale du cœur, à l’amélioration de la cohérence fonctionnelle de la métropole, à ses enjeux de lisibilité et aux impérieux besoins de péréquation et de mutualisation.

II. RELEVER LES DEFIS D’UNE METROPOLE MONDIALE DURABLE

Les différentes options institutionnelles soulèvent toutes des interrogations. Elles font ressortir le besoin d’identifier clairement ce qui, dans les défis, exigerait des changements d’organisation à l’échelle du cœur mais aussi comme on l’a vu en étroite liaison avec l’ensemble de la région.

Ainsi, concernant l’équité entre collectivités il faudra veiller à ne pas promouvoir une solution qui tout en améliorant la situation dans une partie de la région l’aggraverait sensiblement ailleurs. D’autre part, certains problèmes qui se posent dans le cœur de l’agglomération, comme les déplacements ou la gestion des ressources naturelles, ne peuvent se résoudre localement et ne trouvent de réponse pertinente qu’à une échelle plus vaste. Enfin, les débats ont également souligné que la réduction des inégalités devait être appréhendée comme une condition nécessaire au rayonnement et à l’attractivité de la métropole.

1. Répondre à l’urgence de la réduction les inégalités sociales et spatiales

a) Des disparités de ressources et des ségrégations spatiales qui s’accentuent5

Les poches de très grande pauvreté, à l’échelle des quartiers, constituent un défi fondamental à l’échelle du cœur d’agglomération, avec notamment le grand nombre de quartiers classés en zones urbaines sensibles (ZUS) ou en zone franche urbaine (ZFU) en Seine-Saint-Denis. Depuis le début des années 1980, les inégalités infrarégionales et intercommunales s’accroissent : les écarts au revenu moyen régional se sont creusés au profit de l’ouest de la région, au détriment des territoires du nord, de l’est, et du sud-est du cœur d’agglomération, mais aussi des franges rurales de la Seine-et-Marne et de la Seine Aval.

Essentiellement imputable à l’inégale répartition des bases d’imposition, les inégalités de ressources, et donc de dépenses, entre les communes franciliennes sont très marquées6 et ont tendance à évoluer à la hausse.

L’implantation des activités, le regroupement d’entreprises sur certains territoires, explique 90% de ces disparités au travers de la localisation des bases d’imposition à la taxe professionnelle ou à la taxe foncière bâtie.

A cela s’ajoutent les ressources fiscales apportées par les droits de mutation à titre onéreux. Liée au marché immobilier et à ses récentes évolutions, cette taxe accentue les inégalités de ressources entre Paris et les Hauts-de-Seine d’un côté, et le reste du cœur de l’agglomération7.

Toutefois, à l’échelle régionale, l’analyse des disparités fiscales fait ressortir un cœur d’agglomération très favorisé, pris globalement compte tenu de la concentration des activités. Ces disparités territoriales sont d’autant plus significatives que les ressources par habitant, après perception des dotations de l’Etat, sont pratiquement deux fois plus élevées dans le cœur d’agglomération que dans les agglomérations de l’espace rural. Ces écarts de ressources fiscales se doublent souvent de disparités de revenu des habitants. Le revenu des habitants est en moyenne deux fois plus élevé dans les dix communes franciliennes de plus de 10 000 habitants disposant du potentiel financier8 le plus important. La richesse des communes tend à progresser avec la richesse des habitants, ce qui en Ile-de-France accroît schématiquement les disparités est-ouest.

De plus, les communes défavorisées étant confrontées à la nécessité de fournir les services collectifs nécessaires à leur population, sont amenées à pratiquer des taux d’imposition relativement mportants. S’agissant des communes, la peine est en réalité triple puisque avec des revenus plus faibles, et une imposition plus élevée, les populations concernées bénéficient de moins de services collectifs.

b) Une péréquation insuffisante et fragile

En Ile-de-France, coexistent des mécanismes de péréquation nationaux, notamment la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et un outil de péréquation spécifique : le fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France (FSRIF).

La DSU tend à progresser régulièrement depuis 2000, et plus fortement encore depuis 2005 (+ 35% pour l’Ile-de-France). La concentration de quartiers en politique de la ville explique la part spécifique prise par l’Ile de France dans le montant de cette dotation d’Etat.

En revanche, le FSRIF, seul véritable outil de péréquation puisqu’il prélève des ressources aux communes les plus riches pour les redistribuer vers les communes les plus pauvres, connaît une évolution erratique. Basé sur la taxe professionnelle communale, le FSRIF est fragilisé par la faculté qu’ont les communes de s’y soustraire à partir du moment où elles se regroupent en intercommunalité à taxe professionnelle communautaire. Les mécanismes correctifs n’ont pas permis de réalimenter suffisamment le fonds. Il a ainsi fortement baissé en 2004. Si son fonctionnement garde toute sa pertinence, son approvisionnement est insuffisant.

Au final, la réduction du fossé des disparités entre le cœur d’agglomération et le reste du territoire régional est très faible. Si les dotations fonctionnent assez bien entre les communes les plus riches et les communes les plus pauvres, il n’en est pas de même pour des communes aux situations moins extrêmes, notamment dans les espaces ruraux. Malgré les effets redistributifs de ces dotations, les 10 communes les plus pauvres affichent un niveau de dépense par habitant inférieur de 40% à la moyenne.

La solidarité fiscale au sein des communautés à fiscalité propre reste par ailleurs imparfaite et inachevée. La mutualisation des politiques publiques constitue un instrument de solidarité entre les communes membres, mais seul le surcroît de taxe professionnelle apparaissant après la création de l’intercommunalité est partagé et la solidarité ne peut se faire que sur le long terme. Les périmètres ne permettent pas non plus une péréquation efficace, les communautés regroupant le plus souvent des communes proches en termes de ressources.

2. Accroître le rayonnement et l’attractivité de l’Ile-de-France

Le débat sur la place internationale de l’Ile de France est parfois ramené à l’absence d’un « Grand Paris ». On peut aussi considérer que le rang de « Paris Ile-de-France » se joue dans une vision plus globale de la métropole

a) Paris et l’Ile-de-France, une « ville mondiale »

Au regard des critères choisis par les experts pour caractériser les « villes mondiales », l’Ile-de-France en a assurément toutes les qualités, d’autant qu’elle bénéficie de la « marque » internationalement connue qu’est Paris.

- Elle accueille un des plus grands bassins européens de population, fort de 11,5 millions d’habitants.

- Paris est la capitale politique et économique de la France ainsi que la deuxième métropole mondiale pour l’accueil de sièges d’organisations internationales (OCDE, UNESCO…).

- La Bourse de Paris est une des principales places européennes, l’Ile-de-France est le deuxième pôle d’implantation des 500 plus grandes entreprises du monde après Tokyo et occupe le premier rang mondial en termes de congrès et de salons.

- Les grands établissements scientifiques et patrimoniaux mais également des événements culturels ou sportifs incarnent la culture française de par le monde.

- Roissy est le deuxième aéroport européen et le réseau de transports en commun parisien est l’un des plus performants.

Parfois surclassée par certaines concurrentes, comme Tokyo, Londres ou New York dans les classements faisant une large part aux critères financiers, la métropole francilienne reprend l’avantage compte tenu de la qualité de vie, considérée comme la deuxième meilleure dans le monde9, l’intensité de sa vie sociale et culturelle, le niveau de formation de sa population, la performance de son réseau d’infrastructures ou de ses services publics.

En revanche, l’Ile-de-France n’est pas exempte des tensions sociales et urbaines, difficultés que connaissent en réalité la plupart des grandes villes mondiales.

b) Conforter l’attractivité internationale de Paris - Ile-de-France

Il est nécessaire, dans le monde du XXIième siècle, de renforcer à l’échelle de la métropole les capacités d’innovation, de recherche et développement.

L’Ile-de-France se place, avec Londres, au premier rang européen en matière de recherche et de dépôt de brevet, en s’appuyant notamment sur les secteurs de pointe. Mais la lisibilité de son système d’enseignement supérieur et de recherche, longtemps marqué par une forte césure entre Paris intra-muros et les autres sites, s’avère aujourd’hui incertaine.

Emergents, les réseaux doivent être développés et mis en cohérence : Pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA), réseaux thématiques de recherche et de soins (RTRS), mais aussi les domaines d’intérêt majeur (DIM) de type «clusters». Autant de dispositifs propres à favoriser des complémentarités, qui doivent s’ancrer dans les territoires et leur donner une visibilité internationale.

Le rayonnement n’est pas qu’économique, il est aussi social et environnemental. L’état du monde du XXIième siècle sera profondément modifié par les bouleversements écologiques et les mutations liées aux changements climatiques. Là réside un des gages de la solidité d’une activité économique diversifiée, s’appuyant sur l’ensemble de ses atouts, sans oublier l’agriculture, et encourageant le renforcement des liens entre industrie, recherche et développement.

Initié à partir des objectifs européens de Lisbonne et de Göteborg et du protocole de Kyoto, un tournant est à prendre : il s’agit dès à présent de mettre en œuvre l’après Kyoto. Pour devenir la première « éco-région » d’Europe, en atteignant l’objectif «facteur 4» (division par quatre des gaz à effet de serre dans les pays industrialisés) avant 2030, l’Ile de France doit mener à bien son projet métropolitain d’organisation spatiale et urbaine. Il s’agit de réinventer une nouvelle qualité de vie gage d’externalités positives également décisives pour notre rayonnement. Et cette exigence primordiale concerne particulièrement le cœur d’agglomération compte tenu de ses fortes densités. Il est enfin indispensable que la promotion internationale de la métropole10, aujourd’hui insuffisante par rapport aux autres capitales, soit maximisée et fasse l’objet d’une coopération entre tous les acteurs. La marque « Paris », la seule reconnue dans la compétition internationale, doit être davantage valorisée, et appliquée à l’ensemble des territoires franciliens.

3. Améliorer l’efficacité des politiques de déplacements, du logement et du développement économique

Les réflexions relatives à l’évolution du cœur d’agglomération au sein de l’Ile-de-France concernent essentiellement trois politiques publiques structurantes du développement métropolitain. Pour chacune d’entre-elles, la complexité urbaine du cœur d’agglomération leur confère certaines particularités. Il apparaît que les réponses doivent aussi être organisées à l’échelle plus large, pour pouvoir être mise en œuvre efficacement à l’échelon local.

a) Le renforcement de la coordination régionale des transports pour une meilleure cohérence des politiques franciliennes de déplacements

L’Ile-de-France dispose de l’un des meilleurs systèmes de transports collectifs au monde.

Cependant, le réseau reste déficient pour les liaisons de banlieue à banlieue qui comptent pour 70% des déplacements. Ce constat s’impose même si la majorité des déplacements de banlieue reste cantonnée à l’intérieur d’un même bassin de vie autour de centres secondaires ou d’une même commune.

Par ailleurs, la mobilité reste très différenciée selon les territoires et les contextes urbains. A Paris, l’automobile est très minoritaire grâce à l’offre de transports collectifs particulièrement performante et aux fortes densités urbaines, alors que dans certains territoires du cœur le maillage reste déficitaire et qu’en secteur périurbain, les transports collectifs souffrent de plus faibles densités et de polarités peu marquées.

A terme, les différents projets inscrits au SDRIF, tangentielles et rocade Arc Express ainsi que les multiples projets de TCSP, et la résorption des points noirs routiers, amélioreront considérablement la situation.

En matière de transport collectif, les avantages d’une autorité organisatrice unique d’échelle régionale sont manifestes. Tous les experts s’accordent à dire que la décentralisation du syndicat des transports d’Ile-de-France (STIF) a constitué une avancée majeure pour la mise en œuvre de la politique des transports en commun et constitue un avantage comparatif décisif par rapport à d’autres métropoles internationales. Certaines régions françaises ont relevé l’intérêt qu’elles auraient à bénéficier d’une structure du même ordre, tant pour des questions d’infrastructures que de tarification. Outil novateur, le STIF est de création récente. Son fonctionnement et ses capacités d’intervention doivent être menés à maturité. La bonne articulation entre l‘échelle régionale et l’échelle locale reste un enjeu partagé : les questions d’une meilleure représentativité des intercommunalités au sein du STIF et du partenariat à créer avec elles dans la mise en œuvre des politiques de déplacements sont posées.

En ce qui concerne les déplacements au sens large, le paysage institutionnel est plus complexe qu’il n’y paraît. L’Etat reste un acteur majeur en tant que maître d’ouvrage du réseau routier national. Il doit aussi rester un acteur majeur en tant que partenaire financier de la politique des transports en commun. Les départements ont également la maîtrise d’ouvrage de leurs routes. Les opérateurs de transports publics (SNCF et RATP) et privés sont des acteurs prépondérants. Enfin les communes disposent de compétences au cœur de l’articulation entre urbanisme et transports). Le cas de Paris reste très spécifique, et à certains égards anachronique, par le rôle du Préfet de Police sur ces questions.

Enfin, le STIF est depuis 2004 en charge de la révision et de la mise en place du Plan de déplacements urbains de la région Ile-de-France. Contrairement aux agglomérations de province, mais également des métropoles comme Londres qui ont la maîtrise totale ou partielle de leur voirie, sa compétence opérationnelle reste aujourd’hui limitée à la gestion des transports en commun et ne comprend pas l’ensemble des thématiques touchant à la mobilité des biens et des personnes (déplacements automobiles, liaisons douces, fret…), ce qui révèle une certaine incohérence. Cette organisation ne permet pas une articulation efficace des enjeux de transports collectifs et de déplacement au sens large : la circulation, le stationnement, les péages, l’information voyageurs, l’aménagement des infrastructures et des axes, et le lien avec les projets d’urbanisme.

b) Le nécessaire partenariat de tous pour résoudre la crise du logement11

Depuis plus de quinze ans, les volumes annuels de construction sont nettement inférieurs aux besoins. Le niveau de construction neuve en Ile-de-France a rejoint celui le plus bas du début des années soixante et la construction dans le cœur de l’agglomération augmente moins vite que dans le reste de la région, générant toujours plus d’étalement urbain.

L’envolée des prix de l’immobilier et des loyers se poursuit en Ile-de-France, les prix au m² progressant deux fois plus rapidement que le revenu des ménages, et cette dynamique du marché immobilier transcende les limites du cœur d’agglomération Alors que les demandes de logement social ne cessent d’augmenter, l’application des critères du droit au logement opposable rend la situation encore plus problématique, particulièrement dans les territoires accueillant le plus de logements sociaux.

Le respect par les communes de l’obligation de produire 20% de logements sociaux, prévue par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain, reste une urgence, dans les communes concernées du cœur d’agglomération mais aussi au-delà. Le projet régional porté par le schéma directeur vise un objectif de 30% de logements sociaux en 2030.

Enfin, l’urbanisme opérationnel est en panne: dans le cœur d’agglomération, les importantes emprises foncières ont été aménagées et il ne reste plus que quelques terrains dont la maîtrise coûte cher. Par ailleurs, l’appareil financier et juridique de l’urbanisme opérationnel s’est étiolé au cours de la dernière décennie, posant de réels problèmes de financement des logements.

Au final, cela fait consensus, le besoin de construction est de 60 000 logements par an, dont 30 000 logements en cœur d’agglomération, là où l’accessibilité est la plus grande. Au rythme actuel de construction, il en manquera 500 000 en 2030.

Les lois successives, depuis une dizaine d’années, ont entraîné une grande confusion des responsabilités entre les différents acteurs du logement et du foncier, ce qui joue sans conteste un rôle dans la crise de production et révèle un besoin pressant de coordination entre acteurs privés et publics.

D’abord l’Etat, qui fixe les règles, détient un rôle de contrôle, mène des actions territorialisées et intervient financièrement et les communes, qui, in fine, régulent l’offre foncière et accordent les permis de construire. Puis les intercommunalités, qui planifient l’offre de logements et peuvent distribuer les aides à la pierre ; les départements, qui sont un acteur majeur du logement d’urgence; la Région, qui territorialise les objectifs, mobilise le foncier (par son établissement foncier) et intervient financièrement ; l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine, qui intervient dans les quartiers de la politique de la ville. Et évidemment les opérateurs HLM publics et, les promoteurs, les sociétés d’économie mixte, les collecteurs du « 1% logement »…

Sur le seul champ du foncier, la Région ne peut que regretter l’éparpillement des responsabilités entre un établissement public foncier régional et trois établissements départementaux, symptomatique d’un manque de lisibilité, de coordination et de pilotage. Concernant la mise en œuvre, les communes sont souvent trop proches du terrain et entravées par l’expression des protectionnismes locaux qui font obstacle aux nouveaux projets d’aménagement ; à l’inverse, l’Etat est désormais trop lointain pour construire ces objectifs métropolitains qui sont aujourd’hui débattus et exprimés dans le cadre du SDRIF.

Enfin, pour nombre d’intercommunalités, la compétence logement n’est pas encore une priorité.

Ainsi, la réponse au défi de la production de logements ne peut être apportée dans la situation institutionnelle actuelle.

c) Valoriser la diversité et l’innovation économiques franciliennes

Avec 29 % de la richesse nationale produite, pour 20 % de la population, la région Ile-de-France est le moteur économique de la France. Son dynamisme s’appuie à la fois sur sa fonction de porte d’entrée internationale, le poids des grands groupes nationaux, la diversité de son tissu productif ses ressources spécifiques en matière d’innovation mais aussi son « marché intérieur » porté par la plus grande concentration européenne de population. Comme l’a rappelé un expert, la métropole francilienne est économiquement une ville « semi-globale »12 .

Fortement marquée par le ralentissement de la décennie 1990-2001, l’Ile-de-France a également connu des évolutions territoriales très contrastées. Inférieur à la moyenne nationale, le taux de chômage francilien varie néanmoins du simple au double entre les Yvelines et

et la Seine-Saint-Denis, avec de très forts taux dans les zones urbaines sensibles (ZUS). Longtemps concentrée à Paris et dans la partie occidentale du cœur de l’agglomération13, la géographie de l’emploi a connu un double mouvement de desserrement et de repolarisation sous l’effet de l’urbanisation (économie résidentielle) mais également du développement de nouveaux pôles économiques (anciennes villes nouvelles, plateau de Saclay, pôle de Roissy).

La situation économique connaît désormais une amélioration notable depuis 2004. Il s’agit de conforter ces résultats et de fixer des objectifs de développement économique et d’emploi ambitieux : le projet régional vise la création de 28 000 emplois par an jusqu’en 2030, avec un net effort de rattrapage à court terme (40 000 emplois par an pendant les 5 premières années).

L’élévation du niveau de qualification, l’investissement massif dans la recherche et développement et l’innovation, l’appui à la création et au développement des entreprises, une meilleure adéquation entre la demande et l’offre de travail sont autant d’enjeux pour ce faire.

Dans le champ des politiques économiques, une meilleure coopération entre les différents niveaux d’intervention est nécessaire, en lien avec les milieux économiques, les partenaires sociaux, les acteurs de l’enseignement et de la recherche. Globalement, l’amélioration du système de déplacements et des conditions de logement au sein de l’ensemble de la métropole constitue un facteur décisif y compris en termes d’attractivité internationale. Plus précisément, à l’échelle du cœur d’agglomération, il s’agit de préserver les capacités productives diversifiées et de valoriser la structuration de pôles d’emplois, notamment à l’est, complémentaires du système parisien. Permettant un rapprochement domicile-travail et donc une maîtrise des mobilités, cette structuration vise aussi à faciliter les nouvelles conditions du développement, liée à la société de l’information, à la recherche et au transfert technologique.

Les liens et réseaux avec les autres pôles du système métropolitain (système logistique, plates formes aéroportuaires, pôles scientifiques des villes nouvelles et du plateau de Saclay) sont également cruciaux.

III. LA « METROPOLE PARIS-ÎLE-DE-FRANCE » DEMAIN :

10 PROPOSITIONS POUR UNE NOUVELLE COHERENCE METROPOLITAINE

Au terme de dix séances d’auditions de personnalités politiques et d’experts14, les enseignements sur les défis posés à la métropole francilienne et l’analyse des schémas d’organisation esquissés permettent de dégager plusieurs enseignements majeurs.

• Un examen lucide de la pluralité des questions posées fait apparaître toute leur complexité et l’illusion que constituerait la quête d’une solution institutionnelle unique, réponse quasi miraculeuse à la diversité des problèmes à résoudre. Car ces questions lancinantes qui nous sont posées traduisent également des exigences parfois contradictoires. Les choix d’organisation doivent combiner rayonnement économique et durabilité du développement ; cohérence globale des décisions et démocratie locale en tenant compte des réalités de terrain ; efficacité de l’action publique et équité…
• Il montre ainsi la nécessité d’articuler ces réponses à diverses échelles, combinant une réflexion stratégique et une régulation conçues à l’échelle régionale ou métropolitaine à une mise en œuvre locale s’appuyant sur des collectivités dotées de moyens renforcés et atteignant une taille suffisante pour se doter des ressources humaines et des outils nécessaires.
• Il fait apparaître enfin que les questions soulevées appellent, tantôt des initiatives dont on peut attendre des effets visibles rapidement, assurant une lisibilité à la démarche collective entreprise, tantôt des actions dont les bénéfices tangibles ne se feront jour que progressivement. Ainsi, une politique symbolisant par quelques grands projets le dynamisme de la région capitale n’aurait guère de sens si elle ne s’accompagnait d’une action tenace pour réduire les disparités sociales et fiscales entre territoires.

C’est pourquoi, sur tous ces sujets, il importe de rechercher une complémentarité entre la recherche d’une meilleure cohérence de l’action publique et l’inscription des réformes à entreprendre dans un processus s’appuyant sur la dynamique collective dont les collectivités franciliennes ont apporté la démonstration ces dernières années. En effet, même s’ils renvoient spontanément à l’action de telle ou telle collectivité, chef de file désigné de la politique correspondante, les principaux défis qu’il nous faut relever concernent l’ensemble des collectivités franciliennes. Les réponses pertinentes en matière

de développement économique, de transport, de logement ou d’équilibre entre territoires, ne peuvent venir que de l’action combinée des collectivités opérant aux diverses échelles. Et l’échec d’un de ces échelons signerait immanquablement l’échec de tous.

La commission formule donc 10 propositions, afin d’assurer :

• La coopération entre collectivités pour faire émerger un projet ambitieux pour le cœur d’agglomération et l’ensemble des territoires franciliens (volet 1);
• Les réformes permettant de mettre en œuvre ce projet et décupler les potentialités de la métropole régionale (volet 2)
• Les efforts de modernisation à entreprendre pour sortir de l’archaïsme financier et fiscal qui entrave nos capacités de développement (volet 3)

Ce processus, doit mettre à profit la dynamique amorcée ces dernières années et se dessiner d’autant plus rapidement que, pour répondre à certains défis, le temps de réponse peut être long.

Volet 1 - Structurer le dispositif de coopération dans le cœur de l’agglomération :

Par sa forte densité urbaine, la pluralité de ses quartiers attractifs concentrant emplois et grands équipements, le cœur de la métropole se distingue du reste de l’agglomération francilienne et les mutations qui l’affectent rejaillissent sur l’ensemble de l’agglomération et de la région.

Les caractéristiques de ce cœur, sa compacité et sa taille incitent à imaginer une approche urbaine originale, à construire un projet apte à répondre aux enjeux que revêt ce territoire pour la région francilienne dans son ensemble. Pour ce faire la commission formule trois propositions :

- Etablir une « Charte de développement pour le cœur de l’agglomération » ;

- S’appuyer sur la Conférence métropolitaine pour réaliser celle-ci ;

- Créer et renforcer les intercommunalités, nécessaires à sa mise en œuvre.

Proposition 1 : Etablir la « Charte de développement du cœur de l’agglomération»

Dans le cœur d’agglomération, la définition d’un projet urbain spécifique, déclinant les orientations de l’aménagement et de la planification régionale, prend tout son sens sur ce territoire où se concentrent des enjeux majeurs pour l’ensemble de la région.

Compte tenu de l’imbrication des bassins d’habitat et d’emploi, des aires de chalandise des commerces et des équipements, une mise en cohérence et une harmonisation des politiques urbaines locales sont nécessaires. Dans le cœur dense, l’échelle communale mais aussi parfois intercommunale ne permet pas d’éviter les effets de frontière et les retombés des actions engagées à proximité, ni toujours de maîtriser les impacts externes de leurs initiatives.

Comment dynamiser la construction de ces projets de territoires, en assurer la cohérence et en faire un véritable projet collectif lisible pour les citoyens, les acteurs économiques, et l’ensemble des personnes intéressées par l’avenir de ces territoires ?

La commission propose l’élaboration par la Conférence métropolitaine d’une « Charte de développement du cœur de l’agglomération » qui fixerait les ambitions et les règles partagées de bonne conduite de l’aménagement et du développement de ce vaste territoire et concrétiserait les orientations du SDRIF et servirait de base à l’élaboration des SCOT. Un tel document, sans être juridiquement opposable aux tiers au sens d’un document d’urbanisme, constituerait un engagement moral de ses signataires, aboutissement d’une solide concertation.

Respectueux des compétences respectives de tous ses partenaires et du rôle des communes et intercommunalités, une telle Charte devrait se concentrer sur les problématiques qui ne peuvent pas se traiter à l’échelle locale, communale ou intercommunale.

Il conviendrait donc de définir les objectifs détaillés, communs au cœur d’agglomération, en matière de logement et de politique de la ville, de développement économique, de déplacement et d’environnement. Un processus structuré de concertation et d’élaboration de la Charte permettra d’impliquer tous les décideurs régionaux et locaux et de parvenir à un document partagé exprimant la convergence de leurs stratégies.

Sur la base de cette Charte, pourrait-être établi un plan d’action à moyen terme qui permettrait de concrétiser les stratégies envisagées et de rendre opératoire et productive cette démarche. Il permettrait de mobiliser en amont les moyens d’ingénierie nécessaires pour alimenter à bon escient les contractualisations multiples permettant la mise en œuvre de ces actions, le Contrat de projet Etat-Région et les contrats particuliers Région-départements notamment, mais aussi les contrats territoriaux scellant le partenariat entre la Région et les intercommunalités.

Pilotée par la Conférence métropolitaine, cette démarche sera d’autant plus efficace que le poids des intercommunalités s’accroîtra (voir proposition 3).

Proposition 2 : La Conférence métropolitaine, structure de pilotage pour l’aménagement et la coopération locale

Compte tenu des enjeux particuliers de coopération locale au cœur de l’agglomération, le besoin d’un lieu permanent d’information, d’échange et de concertation, entre les communes, les intercommunalités, les départements et la Région s’est confirmé au fur et à mesure des réunions informelles de la Conférence métropolitaine. Pour aller plus loin, afin de pouvoir confronter les projets d’aménagement, évaluer leurs conséquences mutuelles et rechercher les consensus et les arbitrages nécessaires, une formalisation de cette Conférence est proposée..

Différentes options sont envisageables :

• Les statuts d’une association loi 1901 offrent une première piste. Cette voie est sans doute celle qui permet d’engager le plus rapidement la démarche, en fonctionnant grâce aux contributions en nature ou en cotisation de ses membres. Ce statut associatif ouvrirait également la possibilité d’être représentée dans les grands syndicats techniques urbains ;
• La constitution d’un Syndicat mixte d’étude et de programmation (SMEP), syndicat mixte ouvert comme il en a été créé un pour l’élaboration du SCOT de l’agglomération lyonnaise mais également dans de nombreuses autres agglomérations.15, constituerait une piste plus intégrée, notamment pour contribuer à une plus forte cohérence en matière d’habitat et d’urbanisme opérationnel. Fonctionnant avec les contributions des membres, déterminées selon une clé établie lors de la création du SMEP, l‘alimentation de son budget pourrait aussi s’appuyer sur la base des taxes liées à son domaine de compétence, l’aménagement (TLE, PLD…) ;
• Concernant les moyens techniques à mobiliser, l’existence de deux agences d’urbanisme, l’IAURIF et l’APUR,16 très investies dans les réflexions sur l’aménagement francilien offre également une opportunité précieuse. Ces deux organismes dont l’expertise est reconnue disposent de nombreuses données et outils nécessaires à la conduite de cet exercice. Ils pourraient être mobilisés de concert, selon des modalités à définir (à l’instar de leur mobilisation de concert en 1990 lors de l’élaboration du Livre Blanc préalable à la révision du SDRIF de 1994).

Proposition 3 : Des intercommunalités renforcées porteuses d’un nouveau dynamisme

Le renforcement du processus intercommunal au cœur de l’agglomération est l’un des meilleurs leviers pour concrétiser des projets d’aménagement ambitieux. Primordial dans cette zone de très fortes densités, selon des formes peut-être spécifiques, cette dynamique serait en cohérence avec le renforcement des intercommunalités autour de bassins de vie à l’œuvre à l’échelle de l’ensemble de la Région Ile-de-France.

• Promouvoir des intercommunalités plus fortes et mieux structurées

C’est à proximité de Paris, sans préjuger a priori d’une éventuelle association de cette commune à certaines communes limitrophes, qu’il apparaît le plus urgent d’inciter la création de nouvelles intercommunalités, de parachever les périmètres des communautés d’agglomération existantes et d’approfondir leurs compétences. L’étroitesse de certaines intercommunalités franciliennes, particulièrement flagrante au cœur d’agglomération gagnerait à un élargissement des périmètres afin que les EPCI soient capables de mobiliser des moyens humains, techniques et financiers significatifs et de corriger les disparités existantes sur le territoire communautaire. A terme, elles permettraient de structurer autour de Paris les 5 ou 6 pôles majeurs du développement.

Certains territoires de coopération correspondent d’ores et déjà à cet objectif territorial :

Ainsi, Plaine-Commune compte plus de 300 000 habitants et l’ACTEP, certes sous forme associative, regroupe près de 700 000 habitants. Cette dynamique peut prendre la forme d’un renforcement des communautés d’agglomération existantes ou de l’émergence de nouvelles structures empruntant cette forme. Elle peut également être le fruit d’une démarche associative et d’une intégration progressive, à l’instar de l’expérience engagée par la « Vallée scientifique de la Bièvre » ou d’autres territoires empruntant une démarche analogue.

• Des intercommunalités aux compétences approfondies, véritables structures de mise en œuvre opérationnelle

L’élargissement des périmètres doit s’accompagner d’un approfondissement des compétences de ces communautés.. Participant à la Conférence métropolitaine, elles en renforceraient l’efficacité opérationnelle, notamment pour la mise en œuvre d’une charte d’aménagement (voir proposition 3).

A minima, les intercommunalités élaboreront les différents documents stratégiques leur permettant d’organiser le territoire (SCOT, PLD, PLH, Agenda 21, schéma communautaire de commerce). La pratique montre que les EPCI élaborent rarement les PLU, compétence qui reste une prérogative des communes, même si la loi SRU permet qu’elle leur soit confiée.

Au-delà de ces documents de planification, ces intercommunalités pourront acquérir d’autres outils afin d’être ^pleinement impliquées dans la mise en œuvre des politiques de transport ou d’habitat (voir propositions 6 et 7).

Enfin, ces intercommunalités pourront contractualiser avec la Région et bénéficier ainsi d’un appui financier renforcé pour mettre en œuvre leurs projets d’aménagement et de développement s’ils participent aux objectifs de la politique régionale d’aménagement.

• Des intercommunalités élargies qui maintiennent des liens avec le citoyen

A l’échelle du cœur comme de l’ensemble de la région, pour que ce maillage intercommunal garde tout son sens, il devra reposer sur une véritable mise en réseau de services de proximité. Pour cela il faut se garder de verser dans un gigantisme éloignant la décision du terrain et rendant la structure ingouvernable. Ces EPCI devront constituer des relais territoriaux efficaces entre les problématiques locales et les actions régionales et deviendront le véritable échelon de coordination. C’est pourquoi il est nécessaire de clarifier les compétences respectives des intercommunalités et des communes, ainsi que le propose le rapport Lambert.

Surtout, il faut veiller à conserver un lien étroit avec le citoyen et ses préoccupations en matière d’aménagement dans toutes ses composantes. De fait, les représentants intercommunaux désignés par les conseils municipaux sont rarement connus des citoyens. Les intercommunalités renforcées ne pourront être des chefs de file territoriaux légitimes que si la législation remédie à cette carence démocratique. La responsabilité élective étant un point essentiel de la démocratie, il est probable que le renforcement des intercommunalités pose à terme la question de l’élection au suffrage universel direct des présidents des EPCI.

Volet 2 - Décupler les potentialités de la métropole

Le rayonnement de la métropole régionale

La très grande diversité productive et sociale de la métropole parisienne constitue une richesse dont témoigne le foisonnement de projets et d’initiatives portées à l’échelle régionale, départementale ou locale ou encore selon des coopérations sans périmètre précisément défini. Utilisant généralement pour les projets relevant de la compétition internationale la « marque » mondialement connue qu’est Paris, elles s’appuient aussi fréquemment sur des identités plus locales. Ces projets ont un point commun : leur succès dépend du bon fonctionnement global de la métropole. Plus encore, il exige que la créativité collective soit mieux valorisée et permette d’anticiper constamment les mutations liées aux nouvelles conditions de l’innovation et du développement.

C’est pourquoi la commission formule deux propositions :

- La création d’une Plate-forme pour le développement de la métropole francilienne

- Un plan pour l’enseignement supérieur et la recherche

Proposition 4 : La création d’une Plate-forme pour le développement métropolitain

Il a été souligné à quel point, la coopération de tous les acteurs était nécessaire au renforcement du dynamisme de Paris, du cœur de l’agglomération et des pôles qui lui sont étroitement associés, une coalition de tous les acteurs est nécessaire. Elle permettra de mieux valoriser internationalement une région urbaine engagée dans une dynamique tournée vers la création, le développement humain et l’anticipation de la transition écologique. Présenter une offre « parisienne » cohérente constitue un enjeu majeur, comme l’ont montré l’élaboration du schéma régional de développement économique et la mise en place des pôles de compétitivité.

Cet engagement collectif exige de poursuivre la mise en réseau des différents acteurs chargés de la promotion et du développement international (agences des collectivités, organismes consulaires, associations diverses). Le Conseil régional a récemment fait évoluer les missions de l’Agence Régionale de Développement pour un meilleur rapprochement avec les acteurs territoriaux. C’est dans ce cadre que s’élabore actuellement le Plan d’actions attractivité (P2A).

Une telle mobilisation gagnerait à s’appuyer aussi sur une organisation modernisée des milieux économiques dont l’histoire, à l’instar des collectivités, comporte aussi des héritages qui ne sont pas toujours en adéquation avec la configuration métropolitaine contemporaine. Mais, au-delà de l’enjeu de positionnement à l’international, se fait jour le besoin « interne » d’une association renouvelée entre les acteurs du développement : collectivités locales, milieux économiques mais également monde de l’enseignement supérieur et de la recherche, créateurs, entrepreneurs et acteurs sociaux. A l’instar d’instances coopératives, non nécessairement très formalisées qu’ont pu constituer progressivement d’autres métropoles internationales, un dispositif expérimental pourrait être engagé afin de créer les conditions d’un dialogue élargi des acteurs impliqués dans l’innovation métropolitaine.

Réunissant selon un principe de volontariat les différents acteurs des activités métropolitaines (secteurs à haute valeur ajoutée, innovation, création, recherche, filières émergentes, etc.), cette Plate-forme offrirait un cadre pour débattre des grands projets territorialisés ou sectoriels, en organisant une forme de dialogue direct entre les collectivités franciliennes et les acteurs du développement.

Elle pourrait également faire naître une nouvelle dynamique dans les champs où la coordination des acteurs publics, privés et sociétaux est décisive. A titre d’exemple :

- « Paris-Ile de France numérique », associant les grandes collectivités franciliennes (région, conseils généraux, opérateurs, entreprises TIC, « tribus » numériques, formateurs, …), pour accélérer la mise en place de la Région très haut débit, expérimenter de nouveaux usages, favoriser l’inclusion numérique des territoires et des citoyens, soutenir les start up innovantes

- Paris-Ile de France écologie urbaine associant les collectivités, les opérateurs, les constructeurs, les associations de consommateurs et usagers par exemple dans le champ de la mobilité en assurant la convergence technologie/ organisation urbaine/formation/usages

- Paris Ile de France entreprenante pour mettre en réseau incubateurs, pépinières, hôtels d’entreprises, développer les liens avec des incubateurs internationaux partenaires, favorisant ainsi le parcours des nouvelles entreprises

La Région et les huit départements soutiennent les projets de recherche des pôles de compétitivité. Les mêmes partenaires, d’autres acteurs publics ou privés sont engagés pour l’insertion professionnelle et la formation, ou œuvre nt pour accélérer le passage aux nouveaux équilibres écologiques. Pour coordonner les projets menés en Ile de France dans ces domaines, un fonds régional, mutualisant les ressources destinées à soutenir le développement de ces pôles pourrait être créé dans ce cadre.

Cette Plate-forme constituerait également un dispositif pour assurer un suivi très réactif des évolutions de la métropole parisienne et une veille stratégique sur les mutations à l’œuvre dans le réseau des autres métropoles internationales. Elle s’appuierait, par ailleurs, sur les travaux et les avis rendus par les différentes instances formalisées existantes en Ile de France : le Conseil économique et social régional, les instances consulaires mais également les différents conseils « sectoriels » constitués.

Proposition 5 : Un plan pour l’enseignement supérieur et la recherche

L’innovation et la recherche tiennent une place de plus en plus déterminante dans le développement métropolitain. Les capacités d’une grande région urbaine à développer des ressources de premier plan dans ce domaine jouent une part grandissante dans son attractivité auprès des entreprises, dans l’initiative de réseaux de coopération internationaux, dans la formation et l’épanouissement des nouvelles générations.

Or, à l’heure où la plupart des régions françaises voient se dessiner des reconfigurations universitaires majeures sous des formes d’ailleurs diverses, via notamment les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), le système francilien reste à inventer ou plutôt à accompagner à partir des premières initiatives à l’œuvre.

Dans ce domaine, encore plus marqué que d’autres par le poids de certaines frontières historiques, les quasi fractures entre Paris intra-muros, le cœur de l’agglomération et les établissements des villes nouvelles restent fortes. De nature institutionnelle mais aussi culturelle, ces fragmentations sont non seulement un handicap en termes de visibilité internationale mais sont de plus en plus en décalage avec les bassins de recrutement des étudiants, les coopérations scientifiques et les actions de transfert et d’innovation technologique.

Des rapprochements entre établissements, selon des formes et des rythmes plus ou moins poussés, ainsi que des relocalisations territoriales sont actuellement à l’œuvre dans Paris, dans le cœur de l’agglomération par desserrement parisien et reconfigurations locales ainsi que dans les pôles des villes nouvelles. Il est nécessaire de les accompagner et d’en accélérer la mise en place.

Une négociation collective associant les réseaux déjà constitués, les établissements encore en quête d’une stratégie territoriale, les organismes et les collectivités partenaires doit permettre d’aboutir à la structuration d’un ensemble métropolitain cohérent de pôles d’enseignement et de réseaux de recherche.

A l’appui de cet ensemble métropolitain pourrait être élaboré un plan dans lequel les collectivités, en association avec l’Etat, accompagneraient :

- la modernisation des campus d’enseignement et de recherche, en lien avec le plan gouvernemental récemment annoncé, portant une attention spécifique à la question du logement dont l’enjeu se révèle assez distinct entre le cœur de l’agglomération et le reste de la métropole ;

- la redéfinition des conditions géographiques du recrutement des étudiants en premier cycle, pour passer de l’héritage radioconcentrique actuel à une adéquation aux bassins de vie structurés en faisceaux ;

- Les conditions d’une mobilité à l’international d’au moins un semestre au cours du cursus de tous les étudiants franciliens.

Les outils franciliens de cohérence et de mise en œuvre

Ce nouvel élan pour la métropole, ce rayonnement accru, nécessite que l’action collective s’inscrive dans un cadre lui conférant sa cohérence et que l’organisation des politiques menées en matière de déplacements, de logement et de renouvellement urbain, de gestion des ressources, de protection de l’environnement et de lutte contre les nuisances soit réformée.

Pour cela la commission a retenu trois propositions :

- Faire évoluer les compétences du Syndicat des Transports d’Île-de-France

- Instaurer une Autorité organisatrice en matière de logement

- Adapter le code de l’urbanisme au contexte francilien ;

Proposition 6 : Transports et déplacements : passer du STIF au SDIF

Les avantages de la présence d’une autorité organisatrice unique à l’échelle de l’ensemble régional sont manifestes, à commencer par l’intégration tarifaire et la coordination physique de réseaux relevant d’opérateurs différents. Ce point a été souligné par de nombreux intervenants lors des auditions. Mais le STIF n’a que peu de moyens d’articuler son action dans le domaine des transports en commun avec les autres modes de déplacement.

Ainsi, la commission propose de faire évoluer le champ de compétences du STIF pour doter la région francilienne d’un pilotage cohérent de l’ensemble des déplacements, conformément aux propositions d’experts auditionnés par la commission, du CESR ou encore du GART.

Sans sous estimer les difficultés afférentes, la commission propose de faire évoluer le STIF vers un Syndicat des Déplacements d’Ile de France (SDIF), en étendant les compétences du STIF à l’ensemble des champs de la mobilité durable, c'est-à-dire en intégrant :

- l’exploitation du réseau de voies express de l’Ile de France (800 km),

- la capacité de réservation d’emprises pour des transports collectifs, y compris taxis,

- l’information multimodale pour l’ensemble des réseaux de transport (transports en commun et voies rapides)

- la perception des droits d’usages (partie des amendes de voirie, éventuels dispositifs de péages urbains)

- l’organisation de la logistique urbaine.

Destinée à optimiser la cohérence des différents modes de déplacements et à faciliter le partage de la voirie d’intérêt régional, cette évolution pourrait ainsi accompagner de façon cohérente l’émergence des Autorités Organisatrices de Proximité (AOP), notamment au bénéfice d’intercommunalités renforcées, auxquelles conformément au décret n°2005-664 du 10 juin 2005 le STIF peut déléguer certaines attributions en matière d’exploitation des transports collectifs locaux.

Le réseau de transport en commun régional est composé du métro, des RER, des « Transilien », des Tramways et des lignes Mobilien qui sont autant de réseaux complémentaires, indissociables et participent à la constitution d’une armature intégrée de desserte en transports collectifs de l’ensemble du territoire francilien. La gestion de ce réseau ainsi que celle de la tarification doit rester intégrée, et relever du STIF. Par contre, pourraient être délégués :

- dans une logique de territoire, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, l’organisation de la desserte des lignes de bus irriguant leur bassin de vie en complémentarité avec le réseau régional ;

- dans une logique de service, aux conseils généraux, les transports scolaires et les transports des personnes à mobilité réduite.

Pour que le système de transport conserve son rôle de péréquation financière, le versement transport (VT) resterait encaissé et géré par le STIF (ainsi que les recettes directes et les contributions publiques), les AOP disposant alors de budgets délégués par le STIF en fonction des compétences transférées et, le cas échéant, de critères de péréquation.

Tout en conservant la pérennité et la péréquation du système actuel intégré, la mise en place d’AOP des réseaux de bus locaux permettrait en outre un apport de financements, à l’instar de 500 millions d’€ supplémentaires que le Conseil régional et les Conseils Généraux ont apportés à l’occasion de la décentralisation du STIF.

Au final, la commission recommande donc de prendre appui sur la révision du PDUIF décidée par le STIF en décembre 2007. L’horizon de l’année 2020 retenu pour ce nouveau PDU et l’existence, parmi les thèmes de travail prévus, de celui de la gouvernance du système des déplacements devrait fournir l’occasion d’examiner durant les deux ans consacrés à l’élaboration du plan et thème par thème les modes de gouvernance les plus efficaces, les relations qu’il serait utile de mettre en place entre les acteurs présents aux différentes échelles et les évolutions souhaitables en matière de responsabilités. Cet exercice pourrait déboucher sur une série d’expérimentations à mener pour accompagner la mise en œuvre du PDUIF.

Proposition 7 : Vers une Autorité organisatrice du logement

S’il est un domaine dans lequel l’émergence d’un nouveau mode de régulation et la nécessité de faire évoluer les relations entre collectivités a été unanimement souligné, c’est bien celui du logement. Les auditions ont fait ressortir l’enjeu collectif perçu par tous et à toutes les échelles de territoires, mais également la complexité d’un dispositif devenu illisible et propre à décourager les meilleures volontés.

Cette réponse collective doit s’organiser et trouver réponse à diverses échelles. L’échelle de la région pour ce qui concerne la définition des grands objectifs, leur déclinaison, l’adaptation des outils juridiques, financiers, techniques… L’échelle des territoires pour sa mise en œuvre , en gardant le contact avec les réalités de terrains et leur diversité. Or c’est dans la définition de ces deux échelles que des ajustements peuvent et doivent être imaginés.

La réponse proposée par la commission consiste à construire collectivement cette politique régionale dans le cadre d’un Syndicat du logement d’Île-de-France qui regrouperait l’ensemble des acteurs impliqués dans ce domaine.

• Les EPCI et le logement

Les EPCI, sont de par la loi, des acteurs importants de la politique du logement. Mais, alors que le paysage intercommunal francilien se dessine, on assiste à la déclinaison de politiques locales de l’habitat hétérogènes, et ne couvrant pas l’ensemble de l’agglomération. Par ailleurs, de nombreuses intercommunalités se sont construites sur des territoires trop restreints pour que l’exercice de cette compétence fasse sens. Outre, l’évolution du paysage intercommunal dans la région (voir proposition 3), l’efficacité de l’action des EPCI en matière d’habitat suppose également que le lien entre politique du logement et aménagement soit plus étroit et plaide pour que la collectivité en charge de l’élaboration du PLH soit également celle qui conçoit le Plan Local d’Urbanisme. A défaut, les PLH restent souvent des coquilles vides, sans réelle portée opérationnelle et sans lien avec l’action foncière qu’il faudrait planifier.

Toutefois, le renforcement de ces politiques intercommunales, même si elle permet d’aller vers une plus grande solidarité entre collectivités, ne suffira pas à atteindre les objectifs régionaux et à préserver la cohésion sociale. La crise du logement qui touche l’ensemble de l’Île-de-France et l’aggravation des déséquilibres sociaux, confirment la nécessité d’agir à l’échelle de la région.

• Une structure de coordination : un syndicat mixte du logement

Pour toutes ces raisons, il apparaît nécessaire de mettre en place une autorité organisatrice, sur le modèle du Syndicat des Transports d’Ile-de-France. Rassemblant la Région, les départements et les intercommunalités elle aurait pour rôle, dans le cadre d’une convention avec l’Etat, d’assurer la cohérence entre programmation des logements, développement de l’offre foncière et répartition des financements.

Plusieurs missions pourraient lui être confiées :

- Mobiliser l’ensemble des partenaires pour engager un plan d’urgence pour le logement dans le cadre d’une convention pluriannuelle entre l’Etat et les partenaires rassemblés dans cette nouvelle autorité organisatrice, comprenant notamment des engagements financiers.

- Territorialiser et partager les objectifs de construction. Les grands objectifs régionaux de production et d’équilibre territorial seraient inscrits dans un programme régional de l’habitat (PRH).

- Coordonner et optimiser les conditions de financement et la réglementation afin de veiller à la cohérence des dispositifs mis en place par les différents financeurs, adapter la réglementation nationale au contexte francilien (plafonds de ressources et de loyer…).

- Déléguer les aides à la pierre et les contingents : elle serait chargée, dans le cadre d’une convention avec l’Etat, de déléguer les aides à la pierre et les contingents aux EPCI et aux départements sollicitant cette délégation et gérerait ces aides pour les territoires n’ayant pas procédé à cette demande de délégation.

- Veiller à la cohérence entre PLH et PLU ainsi qu’à l’application de la loi SRU, en application d’un futur Programme régional de l’habitat.

- Proposer l’établissement de conventions d’équilibre logements bureaux, en concertation avec l’Etat, pour les territoires sur lesquels établir ce dispositif apparaît fondé, ainsi que les équilibres logements/bureaux à y rechercher.

- Mieux connaître la demande de logement et sa localisation et assurer le suivi de la demande sociale dans un fichier régional unique afin d’améliorer la programmation des aides et la transparence dans leur attribution.

- Accélérer la réhabilitation du parc immobilier pour répondre à un double défi : réduire la consommation d’énergie et l’émission de gaz à effet de serre ainsi que des charges locatives en forte augmentation. (action en partenariat avec l’ANAH, les bailleurs sociaux et les professions du bâtiment)

• Autres pistes d’action

- Renforcer l’action foncière à l’échelle régionale. La création d’une offre foncière suffisante est une des conditions de la relance de la construction. Le rôle des établissements publics fonciers tels que l’EPF d’Île-de-France apparaît fondamental. Son efficacité pourrait être renforcée là où la construction de logement est particulièrement urgente (territoire prioritaire du SDRIF, commune SRU…), en lui accordant un droit de préemption de second rang s’exerçant après celui de la commune.

- Aider les communes bâtisseuses Il est couramment admis que les opérations de construction sont facteurs de dépenses pour les collectivités qui doivent faire face à l’arrivée de populations nouvelles et donc financer équipements et services nouveaux. Ceci est surtout vrai lorsque le volume de construction dépasse un certain niveau et se traduit par une augmentation réelle de la population. Pour aider ces communes, il est nécessaire de revoir les modalités de calcul des dotations versées aux communes. Pour cela la commission propose de faire évoluer le Fonds de Solidarité de la Région Île-de- France comme nous le verrons dans le prochain chapitre. (voir proposition 10)

Proposition 8 : Adapter le code de l’urbanisme au contexte francilien

Le projet de SDRIF soumis à enquête publique porte un discours fort pour Paris et le cœur d'agglomération. D'importants objectifs leur sont fixés en termes de construction de logement, de rééquilibrage de l'emploi, de maillage en transports collectifs, de traitement des espaces ouverts (trame verte régionale), etc. Ces objectifs relancent la réflexion sur la gouvernance de ce territoire et sur la nécessaire articulation des documents d’urbanisme locaux avec le Schéma directeur.

Une fois qu’il aura été approuvé, la mise en œuvre du projet spatial régional nécessitera plusieurs évolutions d’ordre législatif et réglementaire, permettant de coordonner efficacement la politique d’aménagement de la région francilienne. Le Schéma directeur présente en effet la caractéristique d’être à la fois un document d’urbanisme s’imposant aux SCOT et PLU franciliens, et un cadre à l’action régionale. Mais les textes régissant son élaboration, sa portée et sa mise en œuvre pourraient être modifiés, pour en consolider le positionnement et l’efficacité.

Tout d’abord, concernant l’articulation des documents d’urbanisme locaux avec le SDRIF, il apparaît nécessaire : - d’instaurer une compatibilité directe des programmes locaux de l’habitat (PLH) avec le SDRIF—au moins en l’absence de SCOT—. Afin de coordonner les politiques locales de l’habitat à un niveau régional, l’autorité organisatrice du logement (voir proposition 9) serait chargée d’élaborer un «programme régional de l’habitat» partagé par tous les acteurs et déclinant les objectifs du SDRIF ;

- permettre aux PLU et aux SCOT de définir des seuils minimaux de densité bâtie, notamment à proximité des pôles gares, afin d’assurer davantage d’intensité urbaine aux quartiers (commerces, équipements, accessibilité…), ce que ne permet actuellement pas le code de l’urbanisme ;

- d’augmenter le seuil d’application de la loi SRU pour les logements sociaux de 20 à 30%. En effet, pour atteindre les objectifs de construction de logement fixés par les SDRIF et répondant aux besoins en offre de logements sociaux, soit 33 500 nouveaux logements sociaux par an (construction ou acquisition-amélioration), il doit être visé, à l’horizon 2030, un objectif de 30 % de logements sociaux dans le parc total. Seule une modification législative, assortie d’un véritable contrôle de légalité, pourra rendre cet objectif réalisable.

De plus, pour permettre l’application locale du projet spatial régional et notamment de ses objectifs de mixité fonctionnelle et de développement équilibré et raisonné des territoires, on peut mobiliser les pistes suivantes :

- réglementer les implantations commerciales pour des projets de surfaces importantes, notamment à travers une refonte des critères de délivrance des autorisations d’équipement commercial en fonction d’un schéma de développement commercial ;

- faire évoluer l’agrément et les conventions d’équilibre habitat/emploi, outils en faveur de la mixité urbaine (bureaux-logements) et dont la délivrance est aujourd’hui de la responsabilité de l’Etat. Une application efficace du SDRIF nécessite que la Région soit associée à l’élaboration des conventions d’équilibre, voire à la signature conjointe des conventions. Le contenu devrait être également revu, afin de ne pas limiter les critères d’obtention de l’agrément à un simple taux d’emploi mais de les conditionner par exemple à une desserte adaptée en transports en commun ou à des performances énergétiques minimales ;

- aligner le champ d’opposabilité du SDRIF sur celui des SCOT pour le rendre opposable aux ZAC et aux opérations d’aménagement définies à l’article R122-5 du code de l’urbanisme ;

- modifier les textes du code de l’urbanisme relatifs aux PLU franciliens, pour les rendre obligatoirement intercommunaux (cf infra).

L’affirmation de la responsabilité de la Région en matière d’aménagement devrait également passer par la possibilité pour elle de proposer, en accord avec les collectivités locales concernées, des opérations d’intérêt régional (OIR), avec des dispositions spécifiques et un statut légal et contraignant. En décidant de l’intérêt régional de certains territoires stratégiques régionaux, grâce à ce nouvel outil, la Région pourra mobiliser les établissements publics fonciers et créer des structures partenariales avec les collectivités locales pour aménager les espaces concernés.

Enfin, une meilleure applicabilité du Schéma directeur nécessite un toilettage des dispositions du code de l’urbanisme, qui semblent inutiles ou incohérentes telle la référence aux OIN (la seule référence aux déclarations d’utilité publique et aux projets d’intérêts généraux suffit). En matière d’urbanisme réglementaire, il conviendrait également d’afficher clairement la compatibilité des Zones de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager, des Parcs Naturels Régionaux et des espaces naturels sensibles avec le SDRIF et non le contraire.

Volet 3 - Sortir de l’archaïsme financier et fiscal

Le renforcement du dynamisme de la métropole implique un effort de tous et la recherche d’une action publique plus efficace, passant par une meilleure organisation de l’action collective.

Mais celle-ci restera insuffisante si elle ne s’accompagne pas à la fois d’une plus grande équité dans la répartition de ces ressources et d’un renforcement des capacités d’investissement public, indispensable pour financer les infrastructures nécessaires au développement équilibré du territoire.

La commission propose donc deux mesures :

- Un effort accru en matière de péréquation entre collectivités franciliennes ;

- Un renforcement des capacités d’investissement public.

Proposition 9 : Une péréquation à la hauteur des disparités financières et fiscales

En dépit de dispositifs de péréquation mis en place depuis plusieurs années, les écarts de ressources demeurent très importants entre collectivités, et la polarisation du développement économique sur certains territoires tend à les accentuer. Quelques chiffres et le graphique ci-dessous l’illustreront aisément : Paris et les trois départements limitrophes se caractérisent par de profonds contrastes, qui appellent une péréquation renforcée. Mais celle-ci ne peut se concevoir que dans un cadre plus vaste, les communes urbaines situées en grande couronne, en continuité du cœur de l’agglomération accueillant près de la moitié de la population francilienne (45%) alors que son potentiel financier ne correspond qu’au tiers du potentiel régional.

Potentiel financier selon la distance au centre de Paris (en Euros par habitant)